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Riforma delle banche popolari: il Tar si pronuncia sui ricorsiCorte Costituzionale – Sentenza 21 dicembre 2016 n. 287

In materia di riforma delle banche popolari, la Corte Costituzionale, con l’importante sentenza in commento, ha respinto il ricorso della Regione Lombardia (dichiarando le censure in parte inammissibili e in parte infondate) con il quale era stata dedotta l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1 del Decreto-Legge 24 gennaio 2015, n. 3 (Misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti), convertito, con modificazioni, dalla Legge 24 marzo 2015, n. 33, per assunta violazione dell’articolo 77 della Costituzione e del titolo competenziale previsto dall’articolo 117 della Costituzione.

Nello specifico, l’anzidetto articolo 1 del D.L. n. 3/2015, modificando il Testo Unico Bancario in materia di banche popolari, ha introdotto determinate condizioni oggettive e modalità temporali, per la trasformazione in S.p.A. di quelle di rilevante dimensione economica.

Entrando nel merito della causa, con ricorso notificato il 22 maggio 2015, depositato nella cancelleria della Corte il 29 maggio 2015 ed iscritto al n. 58 del registro ricorsi del 2015, la Regione Lombardia ha impugnato l’articolo 1 del Decreto-Legge 24 gennaio 2015, n. 3, convertito con modificazioni dall’articolo 1, comma 1, della Legge 24 marzo 2015, n. 33.

La ricorrente osserva, in generale, come la norma impugnata attui una penetrante riforma della disciplina delle banche popolari che ne snaturerebbe l’attuale configurazione di schema tipico del credito cooperativo finalizzato allo svolgimento mutualistico dell’attività bancaria, che si colloca tradizionalmente nel contesto geografico delle comunità locali a beneficio di famiglie, piccole e medie imprese e consumatori.

Dopo avere premesso brevi cenni sulla storia e le peculiarità delle banche popolari italiane, la cui nascita risale alla seconda metà del diciannovesimo secolo, ed averne ricordato la diffusione capillare a livello locale e la elevata capacità di raccogliere risparmio ed erogare credito, soprattutto in Lombardia, la ricorrente illustra i benefici che le Regioni traggono dagli utili destinati dalle banche popolari a finalità di carattere socio-sanitario, scientifico e culturale. Il loro ammontare è pari a 140 milioni di euro in tutta Italia e a ben 85 milioni nella sola Lombardia, per il territorio della quale rappresenterebbero una risorsa insostituibile anche in ambiti che, come la sanità, rientrano nella competenza legislativa delle Regioni.

La ricorrente passa poi ad illustrare i quattro motivi posti a fondamento dell’impugnazione.

Con la prima questione, la Regione sostiene che la norma impugnata violerebbe la competenza legislativa regionale concorrente in materia di “casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale”, stabilita dall’articolo 117, 3° comma, della Costituzione.

La ricorrente osserva preliminarmente che tale competenza, riconosciuta un tempo alle sole Regioni a statuto speciale, è stata introdotta tra le materie di legislazione concorrente dalla Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della Parte Seconda della Costituzione).

Osserva, altresì, che l’incerta nozione di “aziende di credito a carattere regionale” è stata definita dall’articolo 2, comma 2, del Decreto Legislativo 18 aprile 2006, n. 171 (Ricognizione dei principi fondamentali in materia di casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale, enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale), alla cui stregua “[s]ono caratteristiche di una banca a carattere regionale l’ubicazione della sede e delle succursali nel territorio di una stessa Regione, la localizzazione regionale della sua operatività, nonché, ove la banca appartenga a un gruppo bancario, la circostanza che anche le altre componenti bancarie del gruppo e la capogruppo presentino carattere regionale ai sensi del presente articolo”, con la precisazione che “[l]’esercizio di una marginale operatività al di fuori del territorio della Regione non fa venir meno il carattere regionale della banca”.

Ad avviso della ricorrente, l’articolo 1 del Decreto-Legge n. 3/ 2015 non sarebbe espressione della competenza esclusiva dello Stato in materia di “moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario”, prevista dall’articolo 117, 2° comma, lettera e) della Costituzione, e invaderebbe la competenza regionale concorrente, in quanto nell’ambito delle “aziende di credito a carattere regionale” si collocherebbero, per numero e ubicazione di filiali, la maggior parte delle banche popolari, anche in Lombardia.

La norma conterrebbe disposizioni di dettaglio, là dove prevede il limite di otto miliardi di euro all’attivo delle banche popolari (articolo 1, comma 1, lettera b), n. 1, del D.L. n. 3/2015, che aggiunge il comma 2-bis all’articolo 29 del Testo Unico Bancario) e l’obbligo delle stesse di ridurre l’attivo o di deliberare la trasformazione in società per azioni, in caso di superamento del limite (comma 2-ter dell’articolo 29 del TUB, aggiunto dallo stesso articolo 1, comma 1, lettera b), n. 1).

La competenza regionale sarebbe violata, inoltre, in quanto il legislatore statale, nell’introdurre le modifiche normative, non avrebbe previsto forme di concertazione con le Regioni, neppure per adottare le disposizioni di attuazione affidate alla Banca d’Italia (comma 2-quater dell’articolo 29 del TUB, anch’esso aggiunto dall’articolo 1 comma 1, lettera b), n. 1).

Con la seconda questione, la Regione sostiene che il legislatore statale avrebbe violato gli articoli 117, 2° comma, lettera e), e 3 della Costituzione, nonché, “[i]n via gradata”, il principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione.

Ad avviso della ricorrente, la norma contrasterebbe con gli articoli 117, 2° comma, lettera e), e 3 della Costituzione, in quanto il legislatore, per la natura trasversale della competenza statale in materia di “tutela del risparmio”, che intercetta la competenza regionale concorrente in materia di “aziende di credito a carattere regionale”, avrebbe dovuto attenersi ai canoni della proporzionalità e della ragionevolezza – non rispettati dalla fissazione del limite di otto miliardi di attivo per conservare la forma cooperativa – e garantire alle Regioni, in sede di formazione del decreto o almeno in sede di conversione, “una utile partecipazione al procedimento”.

In subordine, sarebbe violato il principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione, per l’omessa considerazione nel procedimento legislativo delle attribuzioni, delle prerogative e degli interessi regionali, mediante intese e accordi da raggiungere in sede di Conferenza unificata Stato-Regioni e autonomie locali.

Con la terza questione, la Regione sostiene che la norma impugnata avrebbe violato l’articolo 118, 4° comma, della Costituzione, “in combinato disposto” con gli articoli 45 e 47, nonché con gli articoli 2, 18 e 41 della Costituzione.

Il principio di sussidiarietà orizzontale escluderebbe che lo Stato possa sottrarre “attività di interesse generale”, svolte su autonoma iniziativa dei cittadini, alla cura degli enti indicati nell’articolo 118, 4° comma, della Costituzione, tra i quali sono contemplate anche le Regioni.

Fra le “attività di interesse generale” tutelate dalla Costituzione rientra la cooperazione, la cui funzione sociale è riconosciuta dall’articolo 45. La cooperazione mutualistica propria delle banche popolari costituirebbe, pertanto, l’espressione dell’incomprimibile diritto di auto-organizzazione dei singoli e della società civile per lo svolgimento di attività di interesse generale che è compito di tutti gli enti costitutivi della Repubblica favorire. Arbitrariamente e irragionevolmente, dunque, il legislatore statale ne avrebbe sottratto la cura alle Regioni, cancellando, ovvero limitando, in modo notevole la cooperazione nel sistema bancario.

La ricorrente svolge analoghe considerazioni con riguardo alla tutela del risparmio prevista dall’articolo 47 della Costituzione. Anche questo principio dovrebbe essere collegato alla previsione dell’articolo 118, 4° comma, della Costituzione, in quanto attraverso la destinazione degli utili delle banche popolari ad iniziative di carattere socio-culturale, scientifico e culturale le Regioni e gli Enti locali favoriscono iniziative dei cittadini per attività di interesse generale.

Imponendo alle banche popolari con attivo superiore a otto miliardi di euro di assumere la forma giuridica tipica delle società lucrative e facendone così venir meno il carattere mutualistico, il legislatore avrebbe prodotto lo sradicamento delle banche popolari dal loro territorio, privando le Regioni e gli Enti locali di un fondamentale motore di sviluppo economico e sociale e frustrando le finalità di accesso popolare al credito, perseguite dall’articolo 47 della Costituzione.

Inoltre, l’intervento statale inciderebbe sulla libertà contrattuale e di iniziativa economica tutelata dall’articolo 41 della Costituzione, anche nella sua funzione sociale, frustrerebbe gli scopi solidaristici di coloro che si sono associati per perseguire legittime finalità mutualistiche, in contrasto con gli articoli 2 e 18 della Costituzione, e lederebbe il legittimo affidamento dei piccoli azionisti delle banche popolari nella stabilità della loro situazione giuridica.

Con la quarta questione, la Regione sostiene che la norma impugnata avrebbe violato gli articoli 77 e 117 della Costituzione, “anche in combinato disposto con l’articolo 3 della Costituzione”, in quanto non sussisterebbero i presupposti che giustificano la decretazione d’urgenza.

Ad avviso della ricorrente, nessuno dei parametri tradizionalmente utilizzati dalla Corte per operare tale scrutinio (preambolo del provvedimento, relazione di accompagnamento al disegno di legge di conversione, contesto normativo) dà conto delle ragioni di straordinaria necessità e urgenza che giustificano il ricorso al Decreto-Legge.

Le ragioni, esposte nel preambolo, di avvio del “processo di adeguamento” del sistema bancario “agli indirizzi europei per renderlo competitivo ed elevare il livello di tutela dei consumatori e di favorire lo sviluppo dell’economia del Paese”, contrasterebbero con alcune risoluzioni del Parlamento europeo che esprimono il contrario indirizzo volto alla salvaguardia e alla promozione della struttura pluralistica del mercato bancario.

L’intervento legislativo sarebbe il frutto della libera scelta del Governo di incidere in un settore strategico nazionale con una nuova disciplina “a regime” adottata mediante la corsia accelerata della Legge di conversione. Essa affronta problemi noti e dibattuti da decenni, senza una adeguata ponderazione degli interessi istituzionali coinvolti, ad iniziare da quelli delle Regioni.

La riforma sarebbe, inoltre, caratterizzata da disposizioni non auto-applicative e bisognose di future disposizioni di attuazione, affidate senza fissazione di termini a un soggetto estraneo al potere legislativo (la Banca d’Italia), con una sorta di delega in bianco.

Sussisterebbero poi, secondo la ricorrente, forti dubbi sull’omogeneità delle disposizioni contenute nel D.L. n. 3/ 2015. Esso prevede infatti, oltre alla riforma delle banche popolari, norme di sostegno alle piccole e medie imprese innovative, norme sul trasferimento dei servizi a pagamento e norme sul prestito indiretto per investitori istituzionali esteri.

La relazione accompagnatoria esporrebbe argomenti non condivisibili sulla mancanza della sostanza cooperativa in capo alle banche popolari (vengono richiamate al riguardo le motivazioni poste a fondamento della archiviazione di una procedura di infrazione che la Commissione europea aveva aperto contro l’Italia) e sulla non applicabilità a loro favore della tutela prevista dall’articolo 45 della Costituzione per mancanza del requisito della mutualità prevalente (che secondo la ricorrente avrebbe, invece, esclusivo rilievo fiscale).

Questi argomenti sarebbero, comunque, inidonei a dimostrare le ragioni che legittimerebbero la decretazione d’urgenza.

Sarebbe scorretto anche il richiamo operato nella relazione alla non corrispondenza della disciplina delle banche popolari, “nel mutato quadro europeo”, alle esigenze di finanziamento e di adeguata patrimonializzazione delle banche, in quanto tutte le banche popolari sottoposte ad Asset Quality Review e agli stress test avrebbero dimostrato adeguata patrimonializzazione.

Infine, la Regione sottolinea come il vizio della norma impugnata incida su varie materie di attribuzione regionale (welfare, cultura, sport) in ragione del forte sostegno alle relative politiche concesso dalle banche popolari, con ridondanza della lesione dell’articolo 77 della Costituzione sulle attribuzioni costituzionalmente riservata alle Regioni e “ancor prima” con incidenza diretta sulla competenza concorrente di cui al 3° comma dell’articolo 117 della Costituzione in materia di “aziende di credito a carattere regionale”.

La Corte Costituzione, esaminato il ricorso, ha così sentenziato:

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1 del Decreto-Legge 24 gennaio 2015, n. 3 (Misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti), convertito, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, della Legge 24 marzo 2015, n. 33, promossa, in riferimento agli articoli 118, 4° comma, 2, 18, 41, 45 e 47 della Costituzione, dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe;

2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1 del D.L. n. 3/2015, promossa, in riferimento agli articoli 77, 2° comma, e 3 della Costituzione, dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe;

3) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1 del D.L. n. 3/2015, promossa, in riferimento all’articolo 117, 3° comma, della Costituzione, dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe;

4) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1 del D.L. n. 3/2015, promossa, in riferimento agli articoli 117, 2° comma, lettera e), e 3 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione, dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe;

5) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1 del D.L. n. 3/2015, promossa, in riferimento agli articoli 77, 2° comma, 3 e 117 della Costituzione, dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe.

Consulta il testo integrale -> Corte Costituzionale – Sentenza 21 dicembre 2016 n. 287

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